Clase 7: Desarrollo
local y territorio. Ghío, Casalis, Schweitzer.
Sitio: FLACSO
Virtual
Curso: Diploma
Superior en Desarrollo Local y Economía Social 2010
Clase: Clase 7:
Desarrollo local y territorio. Ghío, Casalis, Schweitzer.
Impreso por: Carlos
Alberto Lamas
Fecha: jueves, 21 de
marzo de 2013, 10:20
Tabla de contenidos
I. Presentación
II. Desarrollo Local: Orígenes, evolución y políticas de
desarrollo local en Argentina
II. 2- Una conceptualización de Desarrollo Local
II.3- Breve referencia a las políticas de desarrollo local
en Argentina
III. Lo local y lo global
IV. Capital social y territorio
V. Actores, gestión y desarrollo local
VI. Conclusiones
Bibliografía
I. Presentación
Kandinsky
En esta primer clase del Módulo, que hemos titulado “El
desarrollo local/ territorial, regiones y gobiernos”, comenzaremos a
adentrarnos plenamente en el desarrollo local / territorial. El objetivo de
esta clase es brindar una nutrida introducción a la temática integrando los
aportes de expertos teóricos del desarrollo local, lo que nos permitirá luego,
a lo largo del módulo, profundizar distintos aspectos constitutivos de aquel,
como la gestión de los gobiernos locales, la asociación intermunicipal, estrategias
de desarrollo económico, clústers, etc.
A modo de síntesis, podríamos encuadrar los contenidos de
esta clase en dos grandes partes. Por un lado, realizaremos una aproximación y
abordaje del concepto que será el eje de este módulo: el Desarrollo local /
territorial; así como el surgimiento del enfoque y los procesos globales que
facilitaron dicho surgimiento; el concepto mismo, su evolución y constitución;
y el desarrollo local en Argentina, sus distintas etapas y formas de
concepción.
Por otro lado, ahondaremos algunos conceptos y
consideraciones claves en todo proceso de desarrollo local: la relación global
– local, el territorio, el capital social y los actores locales.
Es decir, trabajaremos en esta clase el enfoque del
desarrollo local desde una dimensión teórica sustentada en los procesos que se
han dado a nivel global y en la Argentina, que analizaremos particularmente.
Asimismo, a fin de comprender algunas cuestiones fundamentales del Desarrollo
local / territorial, presentaremos algunas herramientas y definiciones para la
reflexión sobre los conceptos de territorio, capital social y actores del
desarrollo.
II. Desarrollo Local: Orígenes, evolución y políticas de
desarrollo local en Argentina
II. 1- Los orígenes del Desarrollo Local.
El Desarrollo Local surge como concepto en Europa a mediados
de los años ´70. El proceso histórico que permite contextualizar el surgimiento
del Desarrollo Local en Europa es el proceso desencadenado a partir de la
Crisis del Estado de Bienestar en Europa occidental. Este es un proceso que se
inicia hacia 1973 con lo que se llamó la “crisis del petróleo ”
Europa occidental desde el fin de la Segunda Guerra Mundial
hasta mediados de la década del ´70 experimentó un rápido proceso de
recuperación después de la destrucción casi total que implicó la Segunda Guerra
Mundial. Este rápido proceso de recuperación estuvo impulsado en sus orígenes
por el Plan Marshall1 . El Plan, promovido por EEUU para reconstruir a Europa
occidental y alejarla de la penetración ideológica del comunismo, y las
políticas keynesianas aplicadas por los países europeos le permitieron a Europa
vivir un período de esplendor o “los 30 años gloriosos” como los caracterizaron
algunos historiadores. Este período estuvo caracterizado por tres pilares:
La expansión del rol del Estado: el Estado asume un rol
destacado en aspectos como la regulación sobre la esfera económica, la
planificación centralizada de las políticas públicas y del territorio, la
gestión de las empresas públicas, la ampliación de derechos, etc. En el marco
de la tensión capital-trabajo, y con el comunismo como transfondo, este fue un
período en el cual el Estado logró equilibrar ésta relación, haciendo
compatible capitalismo con democracia.
El sostenido crecimiento económico: aplicando recetas
Keynesianas, el Estado mantiene elevado el gasto público como una estrategia
para sostener el crecimiento de la economía. Se genera un círculo virtuoso por
el cual a más actividad económica, más recursos fiscales, mayor expansión del
rol del Estado, mayor ampliación de derechos y mayor movilidad social
ascendente, etc.
La consolidación de la sociedad salarial: una clave para
hacer compatible capitalismo y democracia fue la ampliación de los derechos
sociales a los trabajadores. Se consolida un modelo de sociedad caracterizada
por el obrero industrial, asalariado, poseedor de amplios derechos sociales y
principal sustento económico de las familias. Los derechos sociales
conquistados en este período colocaron a los trabajadores en una situación
nunca experimentada en la historia.
Esta situación comienza a resquebrajarse a partir de
mediados de los años ´70, con la crisis del Estado de Bienestar. Crisis que
implica el ascenso del neoliberalismo y un proceso de transformación de los 3
pilares fundamentales del Estado de Bienestar.
Hacia fines de los años ´60 la relación virtuosa entre
expansión del rol del Estado, crecimiento económico, consolidación de la
sociedad salarial empieza a mostrar problemas para seguir manteniendo el nivel
de acumulación del capital registrado hasta entonces. La relación
capital-trabajo-Estado comienza a erosionarse. Los empresarios por un lado
presionan al Estado para contener las mejoras sociales de los trabajadores, por
otro inician un período inflacionario. Por otra parte, el Estado comienza a
experimentar un proceso de crisis fiscal y por consiguiente dificultades para
seguir financiando el gasto público. Asimismo, la economía comienza a perder
competitividad frente a otras economías más dinámicas.
La conjunción de estos factores favoreció el cuestionamiento
del Estado de Bienestar y permitió el ascenso de gobiernos neoliberales que
abandonaron el keynesianismo. La Crisis del Petróleo fue el acontecimiento que
desencadenó este proceso. En el marco del ascenso del modelo neoliberal, con
distintos matices según los países europeos, se produjo la reducción del rol
del Estado, un avance del Mercado sobre el Estado y el inicio de la
desestructuración de la sociedad salarial. El caso de Gran Bretaña (donde
asumió Margaret Teacher que privatizó numerosas empresas públicas) es el mejor
exponente de un proceso que también ocurrió en Francia, Alemania, Italia, etc.
Así como el desencadenante puntual de la Crisis del Estado
de Bienestar en Europa es la “Crisis del Petróleo”, el transfondo es el proceso
de Globalización y el pasaje del Modelo del Estado de Bienestar al Modelo de
Estado neoliberal. Dos aspectos profundamente interrelacionados de este proceso
que son relevantes para el desarrollo local porque impulsan a las regiones
subnacionales a buscar respuestas a los cambios estructurales que implica la globalización:
a) La reducción del rol del Estado Nacional en cuanto a la
planificación y a la intervención en la esfera económica genera a nivel
especial desestructuraciones de los aparatos productivos, cambios en la
inserción comercial de estas regiones, declinación en determinados rubros y
emergencia de nuevas oportunidades, consecuencias socio-laborales. La
emergencia de estos problemas lleva a que los actores locales (sector privado,
gobiernos subnacionales, instituciones y organizaciones sociales) asuman un rol
más activo en cuanto a la búsqueda de soluciones y alternativas
socio-productivas.
b) El proceso de deslocalización de la producción profundiza
las desigualdades espaciales. La globalización facilita y profundiza la
movilidad y el desplazamiento del capital de un lugar a otro del planeta
buscando las mejores condiciones y oportunidades para la maximización de la
tasa de ganancia en el proceso productivo. Esto da lugar a que las empresas en
lugar de concentrar todo el proceso de producción en un determinado lugar (como
era principalmente durante el fordismo), mantengan en los países centrales solo
aquellas fases vinculadas con la planificación, el diseño, la innovación, la
gerencia, etc., pero trasladen a lugares remotos del mundo sus plantas de producción,
afectando las redes de abastecimiento de insumos y de prestadores de servicios
en los lugares donde anteriormente estaba localizada la producción. Esto genera
un cambio profundo en los territorios.
Las transformaciones ocurridas en la sociedad a partir de
los últimos 30 años provocan la revitalización y la redefinición del concepto
de desarrollo. No ya solo referido a los aspectos económicos del mismo, sino
incluyendo un conjunto de dimensiones que tienen por objetivo ampliar su
conceptualización. Así, toma relevancia también la dimensión social, política,
cultural, identitaria, ambiental y también territorial entre otras.
En la vinculación del desarrollo con lo territorial y ante
la necesidad de dar respuestas a los desequilibrios espaciales existentes, es
donde aparece la Teoría del Desarrollo Endógeno (el Desarrollo Local) como un
abordaje explicativo a las transformaciones espaciales. Abordaje que pone el
acento en procesos gestados “desde abajo”, es decir, que tienen como
protagonistas a las mismas regiones o territorios involucrados.
Kandinsky
Referencias:
1- véase clase 5
II. 2- Una conceptualización de Desarrollo Local
En el marco de los procesos sociales, económicos y políticos
antes mencionados, el Desarrollo Local se presenta como una respuesta desde una
perspectiva territorial a los cambios y transformaciones recientes ocurridas en
la sociedad y en la economía en el marco de los proceso de globalización.
Alburquerque (1999:2) plantea:
“Las iniciativas de desarrollo económico local constituyen,
como han señalado algunos autores, formas de ajuste flexible al cambio
estructural, el cual no puede reducirse únicamente al logro de los equilibrios
macroeconómicos y la identificación de algunos nichos de mercado internacional,
por muy importantes que sean.
Las sociedades y territorios en desarrollo se caracterizan
esencialmente por su insuficiente articulación productiva, la cual debe ser
encarada de forma más eficiente si se contextualizan las diferentes situaciones
y problemas tecnológicos y de capacitación de recursos humanos, para lograr
dotar a los diferentes entornos territoriales de elementos capaces de promover
las innovaciones necesarias. Para ello se requieren adaptaciones sociales,
culturales e institucionales, de forma que, en su conjunto, faciliten la
construcción social de dicha atmósfera local de creatividad y emprendimiento.”
En relación a lo anterior, Bárbara Altschuler en la clase 41
“Teorías del Desarrollo y surgimiento del Desarrollo Local”, menciona que los
cambios estructurales originados en el marco de la globalización que afectan a
los territorios y dan lugar al Desarrollo Local se producen en 3 planos:
a) el plano microeconómico
b) en el plano intermedio o meso
c) en el plano macroeconómico
Otros autores que también sostienen esta perspectiva son
Antonio Vázquez Barquero (2000); y Sergio Boisier2 . (2000) Siguiendo la misma
línea Madoery (2008: 18) plantea que la Teoría del Desarrollo Endógeno es:
“una concepción teórica orientada a la acción que se
constituye en propuesta alternativa de la política de desarrollo territorial
como reacción al pensamiento y a la práctica dominante en materia de desarrollo
territorial en las décadas de los años cincuenta, sesenta y setenta, enmarcados
en el paradigma industrial fordista y en la difusión del “centro-periferia” de
las innovaciones y de los impulsos de cambio.”
Así, el Desarrollo Local comienza a ser visto como un
conjunto de capacidades “desde abajo”, ligadas a la calidad de los recursos
humanos, la disposición organizativa de los agentes, la creación de entornos
adecuados a diferentes fines (inversión, residencia, turismo, innovación), la
calidad institucional territorial, las diversas formas de cooperación y
aprendizaje, los mecanismos de resolución de conflictos, la coordinación de las
políticas económico-sociales donde los impulsos exógenos se insertan en un
sistema territorial organizado. La cercanía, la interacción y la asociación son
elementos ligados al territorio y en vinculación con el desarrollo.
El objetivo de las iniciativas de Desarrollo Local es
generar estrategias de desarrollo a nivel local para mejorar la calidad de
vida, generar alternativas productivas, empleo, reducir la pobreza y
revalorizar el patrimonio histórico, cultural y natural.
El desarrollo local implica un conjunto de iniciativas,
políticas y acciones que vinculan el crecimiento económico, la inclusión
social, la articulación público-privada, institucional e interjuridiccional de
un territorio con vistas a generar un proceso de desarrollo.
De esto podemos inferir que el Desarrollo Local no es
sinónimo de política municipal, o de gestión municipal, o de desarrollo a nivel
micro. La política municipal es sólo un componente y en muchos casos es el
municipio su impulsor. Sin embargo, el desarrollo local es un proceso complejo,
que integra un conjunto amplio de dimensiones mutuamente interrelacionadas.
Para alcanzar los objetivos que se plantea el Desarrollo
Local, algunas condiciones que deben estar presentes son:
- dar cuenta de un carácter sistémico (Boisier, 20023 ),
integral y multidimencional. En una comunidad o territorio opera un conjunto
amplio de procesos sociales, políticos, económicos, ambientales, culturales,
identitarios, etc. que requieren ser integrados en el proceso de desarrollo. De
allí que lo territorial sea una variable transversal y que la intervención en
cualquiera de las dimensiones mencionadas tenga repercusiones sobre las demás.
En ese sentido, el Desarrollo Local supone una construcción socio-económico,
político-institucional y cultural que realiza una comunidad.
- implica estrategias que contemplan múltiples escalas de
intervención. Por ello, el desarrollo local no se reduce al ámbito local. Por
el contrario, tiene que dar respuestas a macroprocesos que ocurren a nivel
nacional o global pero que impactan a nivel local. El desarrollo local no es
solo un proceso relacionado iniciativas puntuales y locales sino que requiere
que se desplieguen estrategias en múltiples niveles (local, microregional,
provincial, nacional e incluso regional) (Quetglas, 20084 )
- como proceso social y político su construcción se prolonga
en el tiempo y requiere sistematicidad y continuidad mediante la movilización
de recursos, políticas y energías sociales. Revertir desequilibrios espaciales,
transformar la estructura productiva local, mejorar las condiciones de vida
supone abordar procesos complejos. Por lo tanto, los resultados son por lo
general observables a mediano y largo plazo.
A diferencia de los enfoques sectoriales o de planificación
centralizada de las políticas públicas, el Desarrollo local parte de un enfoque
territorial. En este enfoque los territorios constituyen elementos centrales
para generar estrategias que revierten los problemas que los afectan. De allí
entonces que analizar los procesos y dinámicas que ocurren en los territorios
sean elementos centrales para los estudios y estrategias de desarrollo local o
territorial5 .
Desde esta perspectiva, el desarrollo local/territorial
supone principalmente movilizar las energías locales en torno de una idea de
desarrollo concebido como un proceso político-institucional de construcción
social que surge de manera endógena de la propia comunidad pero que tiene
articulaciones a múltiples escalas. Al respecto Vazquez Barquero señala en
Madoery (2008:12) que:
“en los procesos de desarrollo endógeno, la cuestión no
reside tanto en disponer de potencial de desarrollo, como construir las
capacidades de desarrollo del territorio. Señala que la teoría del desarrollo
endógeno responde a “una concepción dinámica y política” del desarrollo en que
las capacidades territoriales son el concepto relevante, con lo que resta
importancia estratégica al potencial de desarrollo, entendido como la cantidad
de factores y recursos, ya que no considera su dinámica y transformación
continua.”
Madoery introduce una distinción fundamental para la Teoría
del Desarrollo Endógeno como es la diferencia entre la potencialidad para el
desarrollo y las capacidades para el desarrollo.
Las potencialidades para el desarrollo son la cantidad de
factores y recursos estáticos que existen en los territorios. Para su
aprovechamiento estos deben ser movilizados, utilizados o puestos en valor; de
lo contrario, no podrán canalizarse adecuadamente con fines al desarrollo.
Entre ellos podemos mencionar a los recursos naturales, la ubicación
geográfica, el clima, la infraestructura, la existencia de grandes industrias,
entre otros. Tan importante como poseer estas potencialidades para el
desarrollo es saberlas aprovechar.
Las capacidades para el desarrollo constituyen los aspectos
y los elementos dinámicos y socialmente construidos a lo largo del tiempo por
las comunidades. La existencia de capacidades para el desarrollo de los
territorios da cuenta de la existencia de un proceso dinámico de construcción y
de transformación social a nivel local. Las capacidades son construidas por una
comunidad que se puede adaptar (dentro del marco de restricciones generales que
operan sobre los procesos sociales) a las transformaciones económicas,
productivas, tecnológicas, organizacionales, políticas, sociales, etc.
Sin lugar a dudas, transformar potencialidades en
capacidades para el desarrollo es una cuestión indispensable para el Desarrollo
Local. Sin embargo, también lo es no perder de vista que en los territorios
operan múltiples procesos (desinversión pública y privada, baja capacidad para
generar recursos propios, procesos de concentración, extranjerización, baja
capacidad para innovar, etc.) con elevados grados de complejidad, en algunos
casos superlativos, y que los gobiernos locales y las mismas comunidades
carecen de los elementos y de las condiciones necesarias para hacer frente a
estos procesos.
En síntesis, estos aspectos de caracter estructural que
acabamos de señalar, no invalidan, pero si contextualizan o intentan “poner en
su justa medida” a la capacidad real que tiene el desarrollo local/territorial
para dar respuesta a los desequilibrios espaciales, a la debilidad de los
aparatos productivos, de los gobiernos locales y de las posibilidades de
inclusión social. Son aspectos que iremos mecionando a medida que avancemos con
el desarrollo del módulo.
Referencias:
1- ver clase 4
2- Boisier, S, (2000) Desarrollo Local ¿de qué estamos
hablando?, Cuadernos regionales nº1, Universidad de Talca, Santiago de Chile.
3- Boisier, S. (2002), ¿Y si el desarrollo fuese una
emergencia sistémica? ILPES, Santiago de Chile.
4- Quetglas, Fabio (2008) ¿Qué es el desarrollo local? Ed.
Capital Intelectual, Buenos Aires.
5- para más detalles ver el punto IV sobre Capital Social y
Territorio de esta misma clase.
II.3- Breve referencia a las políticas de desarrollo local
en Argentina
En América Latina y en especial en Argentina, los debates
teóricos y las iniciativas de desarrollo local se enmarcan en la búsqueda de
alternativas de desarrollo en el marco de los procesos de aplicación del
Consenso de Washington y de Reforma de Estado.
Numerosos autores, entre ellos García Delgado (1997), Arroyo
(2003), Villar (2007) sostienen que las iniciativas locales han surgido en
América Latina, y en Argentina, a diferencia de Europa, como una respuesta de
las comunidades locales ante los efectos del ajuste estructural, y las
consecuencias en materia de pobreza, indigencia y desempleo. De allí que se
haya asociado en sus orígenes a un enfoque social del desarrollo local.
En Argentina, el Desarrollo Local es un enfoque que desde
más de 15 años está presente tanto en las investigaciones y los debates
académicos, como en las políticas públicas (Planes y Programas nacionales,
provinciales y municipales). A su vez, en algunas circunstancias también es
promovido por las agencias de cooperación internacional y por los Organismos
Internacionales como una alternativa a los problemas de desempleo, pobreza y
falta de competitvidad del aparato productivo a nivel local.
No obstante el tiempo transcurrido y la experiencia
acumulada, el desarrollo local constituye un concepto que teóricamente todavía
está en conformación; y que en cuanto a la implementación de políticas públicas
suele agrupar a un conjunto variado de iniciativas.
En Argentina, los Planes y Programas de Desarrollo Local se
comenzaron a implementar a principios de la década del ´90. De ese tiempo a
esta parte, los objetivos, propósitos, grados de visibilidad, etc. fueron
variando de acuerdo a los distintos momentos político-económicos e históricos
en que fueron implementados.
A lo largo del tiempo, las iniciativas de Desarrollo Local
han asumido distintas concepciones y modalidades. Algunos gobiernos locales lo
han considerado como:
- estrategia para hacer frente a los cambios estructurales
que impuso la globalización (Rafaela)
- respuesta a las consecuencias de la aplicación de las
Reformas estructurales y el proceso de privatización (Malargüe)
- política de reordenamiento urbano y proceso de
descentralización de la gestión a nivel local (Córdoba)
- metodología de planificación (Bahía Blanca)
Desde los Planes y Programas nacionales se ha considerado al
Desarrollo Local como:
- una política social para reducir la pobreza, pero a baja
escala, mediante la promoción del emprendedorismo, los microemprendimientos, el
asociativismo, etc. (principalmente durante los ´90)
- una estrategia de contención ante el aumento de la
pobreza, indigencia y conflicto social (durante la crisis del 2001-2002)
- con el Plan Manos a la Obra pasa a ser una estrategia para
generar empleo, ingresos y reintroducir en el mercado de trabajo a amplios
sectores de la población (a partir de 2003).
- estrategia de inclusión social, y transformación
socio-productiva de los territorios (a partir de 2003, INTA, INTI, Ministerio
de Desarrollo Social, etc.)
Con esto se quiere señalar que el desarrollo local es una
perspectiva teórica y de política pública que está en construcción y
adaptándose a los cambios que se producen en la realidad. De allí que haya ido
cambiando su perspectiva, enfoque y objetivo a lo largo del tiempo.
II.3.1- Características que asumió el Desarrollo Local en
los años ´90
A continuación vamos a analizar las características que
asumió el Desarrollo Local en los años ´90. Para ello, seguiremos un trabajo de
García Delgado y Casalis1 , (2006)
La década del ´90 fue particularmente fructífera en cuanto a
iniciativas locales, también fue una década de balance y aprendizaje tanto para
los gobiernos locales como para los investigadores que estudiaron estos temas.
Para esta época, el desarrollo local en Argentina se constituyó como “una
respuesta efectiva para planificar el desarrollo ‘desde abajo’ (endógeno)
frente a la retirada del Estado nación, para poder limitar los efectos de la
globalización sobre las estructuras productivas locales y, a la vez, permitir
una adecuada inserción de las ciudades en la ‘Aldea global’”. (García Delgado y
Casalis, (2006))
En cuanto a los aspectos positivos, el enfoque del
Desarrollo Local en los ´90 incorporó cuestiones como:
- El cambio en el modelo de gestión municipal (García
Delgado, 19972 ).
- La innovación en la gestión local (Cravacuore, 2004)
Métodos de planificación participativa,
Avances en aspectos de la sociedad de la información, del
conocimiento, la masificación de las tecnologías de la comunicación
Se estrecharon los vínculos de lo local con lo global.
No obstante, esta perspectiva mostraba una visión optimista
(e irreal) en cuanto a las posibilidades concretas del desarrollo local, en
relación al contexto de los ´90. ¿Por qué? Porque este enfoque de desarrollo
local prácticamente no incorporaba cuestiones y dimensiones de tipo estructural
fundamentales para un proceso de desarrollo como el grado de integración o de
especialización de la estructura productiva local y el grado de homogeneidad y
heterogeneidad del mercado de trabajo y las asimetrías del comercio mundial.
Algunos aspectos que se desprenden de esto son:
- ¿Cuál es la estructura productiva de los territorios o
localidades; cuáles son las principales actividades económicas que se realizan
allí?;
- ¿Cuántas son, de qué tamaño y qué producen las empresas en
cada territorio?;
- ¿Qué lugar ocupa la producción local en el comercio
(nacional, regional, internacional)?;
- ¿Cuánto de lo que se consume a nivel local se produce en
la región y cuánto se trae de afuera?;
- ¿Cuál es el tipo de inserción que las localidades tienen
en el comercio mundial?
Estos factores estructurales hay que tenerlos presentes en
el diagnóstico y en la planificación del desarrollo local.
Asimismo, el contexto nacional de los 90 lejos de favorecer
el desarrollo estaba caracterizado por la aplicación de esquemas
macroeconómicos ortodoxos no hacían más que fortalecer la especulación
financiera, el endeudamiento, la trasnacionalización y la desestructuración de
las tramas productivas. Por esto es posible afirmar que constituyó en realidad
más que el desarrollo, la “ilusión” del mismo.
De allí que esta primera visión del desarrollo local, si
bien avanzó en iniciativas socio-económicas y productivas (agencias de
desarrollo, parques industriales, incubadoras de empresas) asumiera un carácter
voluntarista, replegada al ámbito comunitario y exaltara las pequeñas escalas
por considerarlas un espacio donde todavía era posible producir
transformaciones y generar condiciones de oportunidades y mecanismos de
inclusión para la población local. En realidad, ésta visión del desarrollo
local se basó en algunos supuestos cuestionables:
1. Suponer que en un contexto nacional adverso ‘de ilusión
de desarrollo’, el desarrollo local por sí solo podría dar respuesta efectiva a
las demandas de la ciudadanía por generar empleo efectivo y mantener adecuados
niveles de inclusión y calidad de vida.
2. Suponer que la inserción de las ciudades en la
globalización iba a ser un proceso lleno de oportunidades y exento de
conflictos y tensiones.
3. Se asumió una visión técnico-social del desarrollo local
sin tener en cuenta las limitaciones estructurales para el desarrollo. Se
pensaba que la metodología en sí misma sería suficiente para sostener procesos
de desarrollo.
4. Predominio de la dimensión social sin considerar
adecuadamente los procesos productivos y económicos que ocurren en los
territorios. Sólo en algunos casos, afloraron municipios que promovieron
clusters, pero que aparecían como “islas de modernidad en mares de pobreza”.
II.3.2- El desarrollo local en la etapa de la emergencia
(crisis del modelo neoliberal)
Esta perspectiva del Desarrollo Local característica de los
´90 se vio interrumpida por la crisis del 2001. Algunos autores como Villar
(2007)3 y Arroyo (2003), consideran que en el período 2001-2003 los municipios
abandonaron las iniciativas de Desarrollo Local para abocarse directamente a
atender la emergencia social. De allí que este período se conoce como la etapa
de la emergencia. Los municipios, las ONGs y en buena medida las políticas
provinciales y nacionales concentraron sus recursos escasos en la asistencia
directa y en contener el conflicto social que se encontraba en aumento,
básicamente por los cortes de ruta, los piquetes y los reclamos de la población
en general a los gobiernos municipales.
Aquellas ciudades intermedias y grandes que durante los años
´90 habían desarrollado planes estratégicos, que habían orientado sus políticas
al aumento de la competitividad de las ciudades como un punto de atracción del
capital (especialmente transnacional) o que habían iniciado procesos de
asociativismo intermunicipal interrumpieron estos procesos. La profundidad y
magnitud de crisis obligó a interrumpir estos procesos, más allá de los
esfuerzos y de la voluntad de los gobiernos locales por continuar con la
innovación en la gestión, la planificación estratégica y participativa y las
políticas para el desarrollo productivo o el emprendedorismo.
El aspecto a destacar de este período es que la crisis del
2001 obligó a hacer un balance del período anterior del Desarrollo Local. Tomar
en cuenta:
- La importancia de los factores estructurales en el
desarrollo local para evitar caer en el voluntarismo;
- La relevancia que adquiere el territorio4 .
- Las limitaciones que tiene el proceso si sólo o
principalmente se recuesta en las organizaciones de la sociedad civil (en
especial en ONG´s) y no se vincula en una planificación más amplia con el
sector privado y el de los trabajadores en la definición de los lineamientos a
los que se desea arribar.
- Escalas territoriales más amplias que la exclusivamente
local.
- Articular políticas públicas de manera interjuridiccional
(nación, provincia, municipio)
Algunos de estos elementos luego van a ser tomados en una
tercera etapa del Desarrollo Local que se inicia a partir del 2003.
II.3.3- El Desarrollo Local en la actualidad (del 2003 en
adelante)
Una tercera etapa es la que se inicia a partir de 2003. Los factores
que fundamentan esta etapa son:
- El cambio en el modelo macroeconómico incide sobre los
territorios porque genera dinamismo, recuperación económica y mayor trabajo y
empleo. Esto está impulsado principalmente por la demanda del mercado mundial sobre
la producción primaria, agroindustrial y la sustitución de importaciones, que
se favorece por el modelo de tipo de cambio competitivo. Este es un dato
novedoso porque implica un cambio de tendencia respecto del modelo neoliberal.
Sin embargo, como aspecto negativo es que este dinamismo introduce desigualdad
espacial porque el mayor dinamismo económico se produce en aquellas localidades
cuya producción primaria e industrial está más vinculada al mercado externo o
en donde actividades como lo inmobiliario y/o el turismo empujan el nivel de
actividad. Esto abre otro capítulo de debate que trataremos en clases
posteriores.
- Una presencia más activa del Estado (en especial del
Estado nacional pero también provincial) coloca al Desarrollo Local/territorial
en la agenda de las políticas públicas. Prácticamente todos los ministerios
nacionales, agencias estatales y gobiernos provinciales desarrollaron Planes y
programas que con distintas denominaciones incorporaron la dimensión local,
territorial o regional en la política pública. Por ejemplo el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación, de Trabajo, de Educación, de Economía, de
Infraestructura, el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial) y el
INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), la SePyMe (Subsecretaría
de la Pequeñas y Mediana Empresa y Desarrollo Regional) y la secretaria de
Ambiente, los gobiernos provinciales y el CFI (Consejo Federal de Inversiones);
entre otros. Los objetivos y resultados fueron variados pero en todos los casos
se instaló el tema y se lograron avances.
- El rol más destacado lo tuvo el Plan Nacional de
Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación por su función desde el punto de vista
comunicacional, de financiamiento y de expansión de la temática en los
municipios. En la gran mayoría de las localidades de Argentina se implementaron
proyectos y fundamentalmente se capacitaron técnicos en desarrollo local y
economía social, en el marco del Plan Manos a la Obra. Si bien el enfoque del
Plan está orientado a generar trabajo e ingresos para personas en situación de
pobreza e indigencia, más que a constituir una respuesta a las transformaciones
estructurales que operan sobre los territorios, realizó importantes aportes.
Estos factores introducen algunas novedades en el enfoque
del Desarrollo Local que lentamente se van incorporando en las políticas
públicas:
- Revalorización del territorio como una dimensión a tener
en cuenta por los procesos de Desarrollo Local / territorial5 .
- Ampliación de la escala del desarrollo. Ya no se habla
solo de Desarrollo local (a nivel municipal) sino que se busca vincular las
iniciativas locales con estrategias de desarrollo más amplias y con el debate
del desarrollo y la inclusión social.
- Reconocimiento de la importancia de lo productivo, del
empleo, de lo ambiental y de la integralidad del desarrollo para la
construcción de un modelo de desarrollo.
Los aspectos negativos del período son la existencia de
problemas estructurales como la escasa capacidad de los gobiernos locales para,
al menos encauzar, los procesos socioeconómicos y políticos que tienen
repercusiones sobre sus territorios, la fragmentación espacial a nivel
nacional, la agudización de las desigualdades espaciales de acuerdo a la
inserción que realizan en el comercio mundial, la dependencia de
financiamientos externos. No obstante, son aspectos que trabajaran en detalle
en las clases subsiguientes.
Referencias:
1- para mayor detalle consultar la bibliografía
2- García Delgado, D., (comp.) (1997), Hacia un nuevo modelo
de gestión local. Municipios y Sociedad Civil en Argentina, FLACSO, C.B.C.,
U.C.C, Buenos Aires.
3- Villar, Alejandro (2007) Políticas municipales para el
desarrollo económico-social. Revisando el desarrollo local. Colección
Transformación, CICCUS, Buenos Aires.
4- para más detalles ver el punto IV sobre Capital Social y
Territorio de esta misma clase.
5- para más detalles ver el punto IV sobre Capital Social y
Territorio de esta misma clase.
III. Lo local y lo global
III.1- La relación local-global en el desarrollo local
El proceso de globalización introduce una serie de
transformaciones que afecta la forma por la cuál el Estado Nación fue
conformándose desde la modernidad hasta la época contemporánea.
Aquí no nos explayaremos en el proceso de conformación del
Estado, pero diremos que las características básicas que definen al Estado
Nación son:
- Un territorio y la delimitación clara de sus fronteras;
- El reconocimiento legítimo por parte de otros Estados;
- La existencia de un aparato burocrático-administrativo
capaz asegurar el dominio sobre el territorio, la coerción interior, la
obediencia y el consenso entre sus ciudadanos.
Las características que definen al Estado comienzan a ser
erosionados por el proceso de globalización. Los Estados comienzan a perder
soberanía y capacidad de control sobre los atributos básicos de estatitad.
¿Por qué la globalización erosiona los atributos básicos del
Estado? La globalización constituye una etapa avanzada en el proceso de
expansión del capital. Como proceso, la globalización implica el
desencadenamiento trasformaciones en el paradigma tecnológico y en la reducción
del costo y la agilización de las comunicaciones. Asimismo constituye un
sistema de redes mediante las cuales se organiza el comercio, las inversiones
de las empresas transnacionales, los flujos financieros y la circulación de
información, de bienes y personas. Pero principalmente la globalización permite
una rápida movilización del capital, el cual se desplaza como nunca antes lo
había hecho en la historia.
La movilización del capital implica una autonomización de la
esfera económica por sobre la política y una presión por parte del capital
transnacional, de los países desarrollados y de los organismos internacionales
a los Estados nacionales para que comiencen a liberalizar las regulaciones que
afectan al capital. Daniel García Delgado1 (1997: 16) sostiene con respecto a
la globalización que:
“los Estados nacionales pierden capacidad de regulación y de
soberanía. Tampoco cumplen ya la función de árbitros entre el capital y el
trabajo, sino que comienzan a competir entre sí para hacerse atractivos a las
firmas, por flexibilizar y reducir impuestos. Pero no sólo los estados
nacionales compiten, sino también los provinciales y municipales”
Los efectos de la globalización no solo se producen en el
plano político o económico. También tienen connotaciones de índole cultural.
Petrella sostiene que “las tendencias homogeneizantes de la globalización
implican la uniformidad de los estilos de vida pero también dan lugar a la
búsqueda de la identidad y la revalorización de lo espacial. (Petrella, R.,
(1998), en Altschuler y Casalis2 , 2006). Este aspecto es particularmente
relevante para algunas comunidades, pueblos y culturas, por ejemplo pueblos
originarios en América Latina o comunidades en Europa que reclaman por su
autonomía ante los Estados Nacionales.
Al respecto, Fabio Quetglas3 (2008) para marcar cómo lo
global – local está mutuamente relacionado señala que el cambio tecnológico
permite estar rápidamente vinculado con todos los lugares del mundo pero tiene
como correlato la extinción de lenguas ancestrales; aunque también la
incorporación de millones de personas al bilingüismo. Y agrega que la
globalización es “un viento que apaga los fuegos débiles pero enciende los
fuegos firmes; extingue las identidades débiles pero potencia las identidades
fuertes. Ni el catalanismo ni la identidad irlandesa están en crisis con la
globalización. Las identidades que están en crisis son aquellas que no pudieron
adaptarse a la revolución industrial, que tienen dificultades en términos de
estatalidad”.
Kandinsky
Como vemos existen enfoques optimistas y otros más
pesimistas de la relación global-local. En este debate, se está en presencia de
la emergencia de una nueva territorialidad donde intervienen sujetos que tienen
escala global y actores con escala local pero que poseen capacidad política y
esto genera problemas de gobernabilidad y modificaciones en el rol clásico del
Estado. Se trata de una relación compleja que lejos de presentarse como
armoniosa es conflictiva, en especial para los Estados, ya sea nacional,
provincial y local.
En los ´90, la perspectiva del desarrollo local en Argentina
abrigó una perspectiva un tanto ingenua de la relación local-global. Se planteó
una inserción en la ‘aldea global’ pletórica de oportunidades, donde no se
incorporaba el carácter tensional de la relación local-global, ni las
asimetrías presentes entre naciones desarrolladas y en desarrollo, o la
subordinación promovida por los organismos multilaterales de crédito a la
reproducción de un ciclo económico financiero que llevaba al país a periódicas
crisis. Al no tematizar estos aspectos, se suponía que cuando las ciudades no
lograban aumentar su competitividad, ello se debía más a sus propias
incapacidades, la de sus actores o sistemas productivos para adaptarse a los nuevos
tiempos que a las restricciones que introducía el modelo, la política ortodoxa
o la globalización misma.
Al respecto, Arocena (1997: 44)4 plantea que: “La
globalización genera lógicas que tienden a disminuir las autonomías, a aumentar
la interdependencia, a acrecentar la fragmentación de las unidades
territoriales, a producir marginación de algunas zonas”. Los procesos globales
inciden decididamente. A modo de ejemplo puede decirse que la industria de la
ciudad de Rafaela (Argentina) aprovechó exitosamente el cambio en las
tendencias mundiales en los años ´90. El éxito de su modelo como ejemplo de
desarrollo local se explica en parte (subrayo en parte) por la reconversión
tecnológica, la incorporación de diseño y la inserción en el mercado internacional
con productos con valor agregado. Por otra parte, localidades que basaron su
actividad en economías regionales o en sectores industriales con baja
competitividad resultaron perjudicadas por las tendencias globales en el mismo
período.
La relación global-local es relevante para el Desarrollo
Local porque obliga a pensar de qué manera un territorio se inserta en la
globalización. Si de una forma autónoma y con capacidad de adaptación eficiente
a estos procesos o si por el contrario se inserta de forma subordinada y
dependiente. Pero contrario a lo que sostienen las perspectivas más optimistas,
esta relación no excluye al rol del Estado nacional. No es posible ni
conveniente para los gobiernos locales una inserción global sin mediación del
Estado nacional.
En definitiva, la relación global-local está presente en los
procesos de desarrollo local bajo la forma de una relación tensional. La
inserción directa de lo local en lo global, exenta de conflicto, es una
ilusión. Pero la posibilidad de aislarse completamente de los procesos globales
resulta prácticamente imposible. Los procesos globales como los flujos
financieros, el cambio tecnológico, la deslocalización de la producción, la
reducción de los atributos de estatidad del Estado nación, etc. son procesos que
tienen implicancias sobre los territorios.
El desafío para el desarrollo local/territorial es
incorporar estos procesos dentro de los diagnósticos para no quedar expuestos
pasivamente a los procesos globales que operan en sus territorios. Generar
lecturas inteligentes de los fenómenos globales permite prevenir los efectos,
reducir el margen de vulnerabilidad sobre los procesos globales y tener un
mayor control sobre el proceso de planificación local.
Referencias:
1-
2-
3-
4-
IV. Capital social y territorio
Los términos Capital Social y Territorio aparecen, directa o
indirectamente, durante la cursada de la diplomatura, pero hasta ahora no
avanzamos en problematizarlos, discutirlos, ni en relacionarlos. Esta situación
supone esfuerzos individuales, en función a la biografía académico-práctica,
para darles significado. En este apartado trataremos de exponer distintas
definiciones y usos de estos conceptos, para enriquecer la discusión.
IV. 1- Capital Social
Este término, originado en la sociología, fue definido de
diferentes maneras por distintos autores.
Bourdieu distingue tres formas de capital, que están
interrelacionadas pero que no se superponen, explican o derivan de los otros.
- Capital Económico: Compuesto por ingresos, fortuna,
patrimonio, etc.
- Capital Cultural: Dentro del capital cultural distingue
tres tipos:
Incorporado: Hábitus, como parte integrante de la persona.
Objetivado: posesión de bienes culturales (libros, pinturas,
etc).
Institucionalizado: reconocimiento institucional, títulos
escolares, etc.
- Capital Social: Son los recursos reales y potenciales
vinculados a la posesión de una red duradera de relaciones mas o menos
institucionalizadas de interconocimiento e interreconocimiento, o sea la
pertenencia a un grupo, como un conjunto de agentes unidos por lazos
permanentes y útiles. Estos vínculos son irreductibles a relaciones objetivas
de proximidad en el espacio físico geográfico o socioeconómico porque están
fundados en intercambios materiales y simbólicos, donde su instauración y
perpetuación supone el reconocimiento de esta proximidad.
Esta red de relaciones es construida mediante estrategias de
formalización, de transformación de relaciones contingentes (vecindad, trabajo,
parentesco) en relaciones necesarias y efectivas que implican obligaciones
durables subjetivamente sentidas (reconocimiento, amistad) o institucionalmente
garantizadas (derechos). El intercambio supone comunicación, reconocimiento
mutuo, y reconocimiento de pertenencia a un grupo, a la vez que limita al
grupo. Es decir, mediante el capital social, mediante las redes de relaciones,
se puede acceder a las otras formas de capital. No implica un deber ser o
modelo a seguir.
Por su parte, Coleman1 también distingue entre tres tipos de
capital:
- Capital Físico: Creado por los cambios producido en la
materia mediante el trabajo.
- Capital Humano: Creado por los cambios en las personas que
conforman conocimientos y capacidades que les permite actuar en forma
innovadora.
- Capital Social: Creado por los cambios en las relaciones
interpersonales que facilitan la acción. Es un tipo particular de recurso
accesible al actor racional, que tiene intereses y controla recursos. El Capital
Social es una diversidad de entidades que consisten en algún aspecto de
estructuras sociales y facilitar las acciones de los actores dentro de la
estructura. Su valor radica en que identifica aspectos de la estructura social
por sus funciones, y los actores establecen relaciones intencionalmente y las
continúan en la medida que se ven beneficiados.
Para el autor todas las estructuras sociales tienen alguna
forma de capital social, pero hay dos que lo facilitan especialmente: las redes
sociales cerradas que implican contactos cara a cara entre sus miembros, y las
asociaciones voluntarias que pueden ser usadas para otros propósitos distintos
a los originales. A su vez el capital social tiene tres formas:
- Confianza: Expectativas de cumplimiento de las obligaciones
contraídas en un ambiente social
- Información: Obtenida mediante el uso de las relaciones
sociales
- Normas: De cumplimiento efectivo
A esta concepción se le critica su economisismo y
funcionalismo.
Para Putnam2 el capital social son aquellos “rasgos de la
organización social como confianza, normas y redes que pueden mejorar la
eficiencia de la sociedades facilitando acciones coordinadas” y está
relacionado con el desarrollo, ya que se acumula históricamente y de esa
acumulación dependen las opciones actuales de desarrollo de una comunidad. El
capital social surge de la cooperación y coordinación para beneficio mutuo, del
nivel de "civismo" de una comunidad. Este fue el factor de
explicación en su investigación sobre la diferencia de desarrollo entre los
distritos del norte y del sur de Italia. Algunos de los elementos que plantea
fueron tomados por el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.
En ese sentido podemos incorporar los trabajos de Becattini
sobre las empresas textiles en Florencia, donde señala la importancia de la
economía en red, los lazos de solidaridad, y las instituciones, es decir
incorpora una dimensión relacional y cultural, de base territorial para
explicar el éxito de las empresas textiles florentinas.
Sin embargo, explicar el desarrollo desde la presencia o
acumulación de capital social no parece verificarse en los países
latinoamericanos donde existen numerosas comunidades sumidas en la miseria pese
a estar altamente organizadas y con fluidas relaciones sociales, con siglos de
prácticas de ayuda mutua bajo modalidades prehispánicas, y barriadas urbanas
donde la ayuda mutua y la colaboración con entre vecinos son estrategias de
subsistencia ampliamente difundidas.
Por su parte, Portes sugiere cierto consenso en la
literatura empírica que define al capital social como “la aptitud de los
actores para asegurarse beneficios en virtud de la pertenencia a redes u otras
estructuras sociales”. A los actores los clasifica según su motivación en:
a) Motivaciones consumatorias: Surgen de internalización de
normas y su cumplimiento. Se relaciona con los procesos de adaptación y
socialización de los individuos a la sociedad.
b) Motivaciones instrumentales: Surgen de la retribución
esperada, de la reciprocidad, solidaridad. Apunta a la pertenencia a
determinados grupos como iglesias, colectividades, etc.
Para Caracciollo Basco el Capital Social se produce en un
territorio recortado por una jurisdicción local. Es un recurso que puede
movilizar otros recursos, y adopta dos formas:
- Capital Social Simple: Esta constituido por agregados
informales de unidades por relaciones de parentesco, vecindad, o étnicas.
Actúan a escala micro, barrial, para enfrentar riesgos, dificultades, y
desarrollar estrategias de supervivencia.
- Capital Social Ampliado: Los grupos establecen vínculos
más formales con otros grupos, en forma de asociaciones, redes, federaciones, y
actúan a nivel macro (municipal, provincial, nacional, internacional) alrededor
de propuestas económicas mas sustentables y complejas.
El pasaje de una forma a la otra se realiza mediante un
Proceso de Acumulación de Capital Social, que supone cambios cuantitativos
(cantidad de recursos, relaciones, conocimientos) y cualitativos (modalidades
de gestión, tipos de relación y articulación con el entorno) que se pueden leer
en las prácticas concretas que desarrollan.
Todas estas definiciones del concepto Capital Social, si
bien enmarcadas en diferentes marcos teóricos, tienen algunas cosas en común:
refieren a relaciones sociales cooperativas y no monetarias que potencian la
capacidad creadora grupal, y a la vez, especialmente en las conceptualizaciones
de Bourdieu y Caracciollo Basco, contribuyen a la creación de un grupo, a la
transformación de un conglomerado de sujetos individuales en un sujeto
colectivo, a la creación e identidad colectiva.
En cierta forma remite a la idea marxiana de relaciones
sociales de producción, donde a través de la cooperación se crea valor, se
acumula capital que no es otra cosa que trabajo cosificado, y, a la vez, se
crean las condiciones objetivas para el surgimiento del proletariado como
sujeto social en oposición a la burguesía. Este proceso tendría lugar en el
ámbito de trabajo: las fábricas surgidas durante la revolución industrial.
Pero: ¿donde se lleva a cabo el proceso de producción del Capital Social? Como
vimos, para Bourdieu es irreductible al espacio geográfico y para Caracciollo
Basco se crea en el ámbito local. Para avanzar en esta cuestión nos vamos a
adentrar en la discusión sobre el concepto de Territorio.
IV.2 - Territorio
Desde la geografía, el concepto de territorio asume un
significado diferente que el ser una palabra utilizada como sinónimo de espacio
geográfico en el sentido físico.
Para Coraggio3 los objetos físicos (construcciones,
naturaleza, etc) soportan físicamente a las relaciones sociales, que siempre
son espaciales. Estas relaciones le dan sentido a la distribución de esos
objetos físicos en la superficie, que junto a sus características geográficas
constituye lo que él denomina configuración territorial. Por otra parte, para
Bozzano4 :
“...el territorio es el escenario inclusivo de unas
determinadas legalidades sociales que sobreconstruyen un espacio físico
gobernado por legalidades naturales, y se explica por el despliegue en el
tiempo y en el espacio de particulares combinaciones y niveles de análisis –
supra, macro, medios, micro y puntuales- de dimensiones socioculturales,
políticas, económicas y físicas”.
Para Sack5 , el Territorio es un área geográfica delimitada
y controlada por un individuo o grupo para afectar, influenciar, o controlar
personas, fenómenos y relaciones, mediante el ejercicio de un control de
acceso. Esta delimitación implica una temporalidad y trabajo para establecerlo
y mantenerlo. Este territorio puede usarse para contener, retener, excluir. Un
territorio incluso puede no estar fijo en el espacio geográfico, como el
espacio personal y la distancia social que rodea a una persona, o la distancia
mantenida entre barcos. La Territorialidad es el intento de establecer esa
delimitación, una estrategia para establecer grados de acceso a las personas,
cosas y relaciones. Y esta territorialidad puede ser gradual, ya que no todos
los territorios están delimitados con la misma fuerza, y se puede expresar de
distintas maneras: leyes y normas, fuerza bruta, gestos, normas culturales, etc.
Es decir la territorialidad implica una forma de comunicación, está incrustada
en las relaciones sociales, y es socialmente construida: “La territorialidad es
la primera forma espacial que toma el poder”.
Esto implica que para este autor no toda área geográfica es
un territorio, y que la noción de territorio supone relaciones de poder entre
individuos y/o grupos. Otra característica del concepto de territorio para Sack
es que en el mundo moderno “la ubicación dentro de un territorio define la
pertenencia a un grupo” (Sack, 1996:6). A través de la territorialidad ciertos
grupos pretenden acceso diferencial sobre cosas, relaciones y otros grupos, es
decir es producto de un contexto social, y por lo tanto hay territorios
preexistentes y nuevos territorios en formación.
Bourdieu, por su parte, distingue un espacio físico y un
espacio social, que están interrelacionados de manera que la posesión de los
diferentes tipos de capital se manifiesta en el espacio físico apropiado, en la
relación que establece la distribución de los agentes y los bienes o servicios,
públicos o privados. Y como las distancias físicas se miden con una métrica
espacial, y temporal en cuanto a los desplazamientos, las diferentes
posibilidades de transporte, público o privado, que brindan las diferentes
formas del capital sobre el espacio también dan poder sobre el tiempo.
“La capacidad de dominar el espacio, en especial adueñándose
(material o simbólicamente) de los bienes escasos (públicos o privados) que se
distribuyen en él, depende del capital poseído. Este permite mantener a
distancia a personas y cosas indeseables, al mismo tiempo que acercarse a las
deseables (…) y minimiza de ese modo el gasto (en particular de tiempo)
necesario para apropiarse de ellas: la proximidad en el espacio físico permite
que la proximidad en el espacio social produzca todos sus efectos facilitando o
favoreciendo la acumulación de capital social” (Bourdieu, 1993:122)
Sin embargo, para Bourdieu la concentración espacial de
población homogénea en la desposesión potencia esta desposesión, ya que provoca
la huida de los menos indigentes.
Estas posturas sobre el territorio tienen en común el
considerarlo un terreno de disputa, creación, y estigmatización de grupos
sociales. Es decir sobre un área coexisten, o mejor dicho, se enfrentan
diversos intentos de ejercer la territorialidad, que se expresan en conflictos
sobre el uso del suelo, del espacio público, la disposición de los bienes, los
servicios públicos, y los mercados (circulación de mercancías, trabajo, y
reproducción social).
IV. 3- Territorio y Capital Social
Tenemos entonces que el despliegue territorial del capital
económico, el resultado de su territorialidad, es la fragmentación espacial, y
dentro de cada parte de ese mosaico una tendencia hacia la homogeneidad a
través de la renta del suelo.
1: Villa La Cava - Partido de San Isidro - Buenos Aires -
Argentina.
Fuente: GoogleHearth, mayo de 2010
GoogleHearth
En un polo de la fragmentación, en los barrios
homogéneamente ricos, el capital social se acumula mediante las relaciones
sociales establecidas en los múltiples espacios de socialización del que pueden
participar sus habitantes: selectos clubes y escuelas, cámaras empresariales,
etc. Pero este capital social (expresado en la posibilidad de accionar
“contactos” y ejercer lobby) no es su único capital, están capitalizados en
todos los sentidos.
En el otro polo, en los barrios homogéneamente pobres, esta
homogeneidad no nos asegura la creación y acumulación de capital social, que es
el resultado de las relaciones sociales y la cooperación entre sus habitantes.
De hecho, esta cooperación, en los espacios de la relegación social, de la
urgencia en la resolución de necesidades inmediatas para subsistir, puede
canalizarse mediante prácticas clientelares, que Auyero6 estudia muy bien como
redes de resolución de problemas ante la ausencia del Estado. Estas redes son
formas de capital social que no nos aseguran el surgimiento de un sujeto social
autónomo, ya que estamos en presencia de una descapitalización relativa del
capital económico y cultural, con sujetos estigmatizados cuya una propiedad es
su fuerza de trabajo escasamente calificada, y como diría Merklen7 , inmovilizados
y condenados a participar.
Por lo tanto, y volviendo a Caracciollo Basco, es imperioso
realizar actividades de promoción del capital social si lo que buscamos es
generar las condiciones para el Desarrollo Local. En palabras de Madoery “si
hablamos de capacidades locales relacionales, entonces avanzamos
conceptualmente en la subjetivización del desarrollo”, entendiéndolo también
como un proceso de aprendizaje.
Referencias:
1- Coleman, J. (1988) Social capital in the creation of
human capital, en American Journal of Sociology, n° 94
2- Putnam, R. (1993) Making democracy works; civil
traditions in modern Italy, Princenton University Press
3-
4- Bozzano, Horacio (2000) Territorios Reales, Territorios
Pensados, Territorios Posibles. Editorial Espacio, Buenos Aires
5- Sack R. D. (1996) Human Territoriality: Its Theory and
History. Cambridge, Cambridhe University Press. En Apuntes de cátedra, de la
Cátedra de Introducción a la Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, UBA
6- Auyero, Javier. (2001) La Política de los pobres. Serie
cuadernos argentinos, Editorial Manantial, Buenos Aires
7- Merklen, Denis. (2006) Entrevista en el diario Página/12
del 23/01/2006, accesible en:
http://www.pagina12.com.ar/diario/dialogos/index-2006-01-23.html
V. Actores, gestión y desarrollo local
Luego de haber realizado una aproximación a los conceptos de
territorio y capital social, retomaremos algunas cuestiones respecto de la
temática de actores y desarrollo, que ha sido de algún modo planteada en el
apartado anterior1 a fin de realizar algunas consideraciones en torno al
concepto de actor y su vínculo con el desarrollo territorial. Para ello,
comenzaremos a indagar este estos temas através de dos vías.
En primer lugar, y tomando en cuenta las consideraciones
entorno al concepto de desarrollo local que hemos visto, hemos concluido que
éste implica un proceso complejo de construcción de capacidades (en el marco de
un conjunto de restricciones estructurales) en la sociedad local en el cual el
gobierno local tiene un rol relevante pero de ningún modo único ni excluyente,
sino que dicho proceso involucra al conjunto de la comunidad procurando la
generación de un entorno territorial favorable al desarrollo en los diversos
ámbitos (económico, social, cultural, urbano, etc.). De este modo, el
desarrollo local supone procesos a través de los cuales se aumenten y
desarrollen las capacidades de los diversos actores de modo de orientarlos a la
mejora de la calidad de vida de la población (M. Chiara, 2003).
En segundo lugar, debemos considerar que la evolución del
enfoque de desarrollo local, cuyas etapas se han reseñado anteriormente, se han
correspondido con procesos macro políticos y económicos que han modificado y
ampliado sustancialmente el rol de los gobiernos locales.
Si bien se trata de un tema extenso y al que nos dedicaremos
con mayor profundidad en próximas clases de este mismo módulo, es preciso
realizar algunas referencias a estos cambios debido a que explican parte de las
tendencias y transformaciones que modifican el vínculo entre el municipio y los
actores locales; es decir, entre estado y sociedad local.
Los procesos de descentralización, privatización y
achicamiento del estado dados en las últimas décadas hasta hacer eclosión a
comienzos de este siglo, han producido importantes transformaciones en los
gobiernos locales, los cuales se han visto impelidos a ampliar sus funciones y
competencias tradicionales como administradores y proveedores de servicios
urbanos y han comenzado (aunque no en todos los casos) a asumir el rol de
promotores del desarrollo de sus propias comunidades.
Este cambio de rol de los gobiernos locales ha implicado una
mayor injerencia éstos en aspectos tales como la promoción del desarrollo
económico, la generación de empleo, el cuidado del medio ambiente, la atención
de la población en situación de vulnerabilidad social, el acceso a la justicia,
entre otros; todo lo cual ha llevado a la construcción de una “nueva agenda”
local.
“Esta nueva agenda y, en particular, el enfoque de desarrollo
local demanda que el estado y particularmente el gobierno local actúen como
catalizador, facilitador de oportunidades y coordinador, y no solamente como
distribuidor de recursos. De esta forma, la dinámica de los procesos de
decisión política se ve transformada de la tradicional “coordinación jerárquica
y burocrática” (Díaz de Landa, 1997) a una serie de acciones de consulta,
consenso y articulación de redes de actores, donde el municipio cumple un papel
central pero no monopólico. Esta transformación es de índole política y
requiere un cambio de visión y de práctica por parte de los dirigentes locales”
(Rofman, Adriana; Villar, Alejandro. "Módulo Desarrollo Local: Eje 2
Actores del Desarrollo Local).
Es decir, que los procesos macro que hemos señalado han
desatado una serie de transformaciones, alterando el campo de acción, los
procesos de decisión y consecuentemente la organización misma del gobierno
local en su configuración y funcionamiento internos dando origen a un “nuevo
modelo” de gestión municipal.
Este cambio en la gestión local implica que el municipio
ejerza su rol en la promoción del desarrollo local como mediador, facilitador,
gestor de recursos y conciliador de los intereses de los distintos actores de
la comunidad local. En este sentido, es oportuno señalar que “esta apertura a
los actores de la sociedad local constituye uno de los pilares de la nueva
legitimidad2 ” a partir de la crisis social, económica e institucional sufrida
a comienzo de esta década, donde los gobiernos locales cumplieron un papel
clave en la “atención de la emergencia”, como vimos anteriormente.
V. 1- Actores del desarrollo local
Considerando el enfoque de desarrollo planteado y siguiendo
las apreciaciones de J. Arocena (2003), la capacidad de constitución de actores
locales aparece como uno de los condicionantes fundamentales de los procesos de
desarrollo local, ya que no hay desarrollo posible sin actor local. De modo que
procuraremos en este apartado analizar con mayor profundidad el concepto de
“actor”, así como también las categorías de “actor” y “agente” en relación a
las dinámicas del desarrollo.
Siguiendo a A. Rofman, podemos considerar que el término
actor “comprende un amplio abanico de agregados sociales con diversos niveles
de organización, formalización institucional e identidad. Es decir, que el
concepto incluye tanto aquellos grupos que pueden identificarse objetivamente,
como también aquellos que se encuentran formalmente constituidos y que poseen
un alto grado de identidad y consciencia de sus intereses. Teniendo en cuenta
esto, podemos tomar este concepto de un modo más amplio o más restrictivo,
incluyendo en el primer caso, dentro de su significación a aquellos segmentos
sociales que intervienen en el proceso social pero que no necesariamente cuentan
con un mínimo de organización como grupo. En el segundo caso, al hablar de
“actores” nos estaríamos refiriendo a aquellos grupos con consciencia de
identidad y de los intereses que defienden, aunque puedan presentar diversos
niveles de formalidad institucional” (Rofman, Adriana. Los actores del
desarrollo local. Notas teórico - metodológicas para el análisis del sistema de
actores).
En primer lugar, debemos decir que el concepto de “actor” se
encuentra estrechamente vinculado a la noción de acción, que en nuestro caso
estará referido además al ámbito local. Es decir que hablaremos de “actores
locales”, aquellos cuyo “sistema de acción coincide con los límites de la
sociedad local” (Arocena, 2001). Asimismo, tampoco el actuar de éstos será una
simple acción “a secas”, sino que será la categoría de “acción orientada al
desarrollo local” la que determinará que consideremos a un individuo o
colectivo como actor del proceso. De modo que no todo actor local es
necesariamente un actor del desarrollo local. Así, como lo señalan numerosos
autores, plantearemos una distinción entre “actor local” y “agente de
desarrollo local”.
En palabras de Madoery: “Si el actor se define por la escena
donde actúa, por su ubicación en el “escenario social”, el agente es aquel que
expresa compromiso sobre el proceso de desarrollo territorial, más allá de su
inserción sectorial, e incluso independientemente de su residencia. Está
definido por el sistema de la acción, no por el sistema de representación que
define al actor”.
Así, concluimos que será el “sentido de la acción” la que
defina a un actor como agente en el proceso. “Serán todos aquellos agentes que
en el campo político, económico, social y cultural, son portadores de
propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales”.
Más allá de esta distinción, diversos teóricos del
desarrollo local establecen distintas tipologías de actores, las cuales nos
sirven como guía a efectos de aproximarnos a un análisis de actores, que se
vuelve central, considerando que éstos constituyen un elemento fundamental de
todo proceso de desarrollo local, a tal punto que F. Barreiro (Barreriro en
Arocena, José. “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”, Ediciones
Santillana, Montevideo, 2001.) los ha considerado “simultáneamente motor y
expresión del desarrollo local”.
En este mismo sentido, señala Arocena (Arocena 2001) que la
generación de agentes del desarrollo local “es una de las condiciones decisivas
para el éxito de los procesos de desarrollo local”, mientras Madoery (O.
Madoery, “Otro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones”, Buenos
Aires, 2008) subraya los aspectos relevantes de las capacidades territoriales
para el desarrollo: “el capital social territorial, las relaciones de confianza
y cooperación entre las empresas y entre los demás miembros de la comunidad
local, la confluencia entre las estrategias de los actores públicos y las
empresas en el territorio, la coordinación sinérgica y la capacidad de acción
colectiva expresada en pactos territoriales”.
De modo que un análisis de actores es clave en el inicio de
todo proceso de desarrollo local, así como para todo diseño e implementación de
políticas públicas. Y para comenzar, la primera y clara distinción entre
actores que aparece es la que podemos señalar entre aquellos actores “locales”
propiamente dichos, y los “extralocales”. Ya hemos definido a los primeros.
Respecto de los segundos, diremos simplemente que se trata
que aquellos actores que se encuentran físicamente situados fuera del
territorio de la sociedad local, pero cuyas acciones tienen importantes efectos
en esta.
V.2- Tipologías e interacción entre actores
Luego, a partir de las tipologías de actores presentadas por
Rofman y Villar podemos mencionar diversos criterios para su categorización:
José Arocena establece como criterio de distinción de
actores el “sistema de acción” en el que cada actor se desenvuelve. Es decir,
el autor plantea que existen en el territorio diferentes sistemas de acción que
funcionan de acuerdo a lógicas particulares y define tres sistemas:
Político administrativo: donde se incluyen los distintos
organismos que integran la administración local y su relación con el sistema
nacional (municipios, organismos locales pertenecientes a la administración
central y agencias locales de las empresas nacionales. Este sistema no es
cerrado sino que se encuentra vinculado al sistema de acción político
administrativo nacional y a su vez con los otros sistemas de acción local.
Suele predominar en este sistema una lógica sectorial – vertical, propia de
sistemas político administrativos centralizados, que no promueven una
resolución de los conflictos que parta de una iniciativa local, basada en la
interacción de “redes localizadas”, sino que se opera desde estructuras
tecnocráticas sin tener consideración de las particularidades. Por ello el
desarrollo de una lógica territorial – horizontal que implica instancias de
concertación interinstitucional.
Empresarial: integrado por empresarios, trabajadores,
miembros de organizaciones patronales y sindicales. Es oportuno realizar aquí
una distinción entre las grandes empresas que operan con una lógica desterritorializada
y las pequeñas empresas que se integran de mejor modo a los sistemas de acción
local.
Socio territorial: incluye a organizaciones no
gubernamentales (ONG), organizaciones sociales de base y otras organizaciones
de iniciativa ciudadana. En este sistema de acción predomina una lógica
territorial y tiende a buscar una respuesta a demandas de la comunidad.
Siguiendo un criterio similar, Pedro Pírez (1995) establece
una categorización de actores de acuerdo a la “lógica” que moviliza a su accionar.
Distinguiendo cuatro lógicas de actores, no excluyentes una de la otra:
Obtención de ganancias: se trata del conjunto de “unidades
económicas” (empresarios individuales, empresas, conglomerados de empresas) que
realizan actividades dentro del mercado, son aquellos que “producen”, quienes
realizan actividades económicas industriales, comerciales, financieras, de
servicios, etc. Entre estos actores suele predominar en estos actores la lógica
de la “racionalidad económica”.
Política: se trata de los actores gubernamentales, que
producen la ciudad en forma directa, con los componentes que no son ofrecidos
por los capitales individuales y también, en forma indirecta al establecer los
parámetros que orientan la acción de los actores privados. En el comportamiento
de éstos suele haber tensión entre una racionalidad pública y el de algunas de
las lógicas particulares (económicas o políticas).
Necesidad: se trata de actores cuyo accionar se desarrolla
fuera (total o parcialmente) del mercado y de las políticas públicas. Procuran
la satisfacción de una necesidad que los afecta de manera directa. Se presentan
principalmente de cuatro formas:
- A través de acciones individuales o colectivas
- Por medio de la organización comunitaria, de base
solidaria
- A través de la organización de movimientos reivindicativos
frente a los actores gubernamentales
- Por medio de la orientación hacia relaciones clientelares
con actores gubernamentales o políticos
Conocimiento: son aquellos actores que se rigen por la
lógica del conocimiento (científico, técnico, ideológico). Se trata de una
lógica subordinada a las otras tres, ya que no genera procesos autónomos sino
que toma cuerpo en decisión y acción en tanto es receptada por alguna de las
otras tres lógicas.
Por otra parte, tomando en consideración la actitud frente
al proceso que se esta analice, de acuerdo al caso, Héctor Poggiese (1995)3
propone la siguiente distinción entre actores:
- Promotores / dinámicos: actores con capacidad de decisión
y rápida adaptación a los cambios, que reaccionan con gran dinamismo y se
transforman en promotores del proceso.
- Adaptativos / activos: reaccionan ante la oportunidad para
lograr un beneficio particular o colectivo.
- Confundidos / pasivos: aquellos actores con escaso poder y
capacidad de reacción, envueltos en cierta confusión y desinformación.
A su vez, siguiendo a los mismos autores, Rofman y Villar,
también podemos identificar tres momentos de interacción o tres escenarios de
actuación distintos entre actores:
- Interacción en la definición de las problemáticas locales:
cada actor elabora y lleva al debate público una definición distinta, propia,
del problema en cuestión.
- Intervienen en el proceso efectivo de transformación de
las condiciones sociales: entendiendo que los procesos de cambio se dan
producto de la interacción entre los diversos grupos o sectores que conforman
la sociedad local. Cada uno de los actores intervinientes en una cuestión
particular utilizará los recursos que posee para lograr que la resolución del
problema sea aquella que más satisfaga a sus intereses, para lo cual intentará
influir en la formulación y / o implementación de las políticas vinculadas a
dicha cuestión.
Por último, los actores reciben un impacto diferencial de
las nuevas realidades: los procesos de cambio impactan de modo diferencial en
los distintos actores, generando nuevas condiciones sociales, económicas,
políticas, etc. para ellos. Es decir, la intervención en una determinada
problemática significa generar cambios en las condiciones y posiciones de los
actores involucrados, los cuales pueden ser positivos o negativos.
En este mismo sentido, como señala Magdalena Chiara,
resumimos algunas características de los actores:
- No definen aisladamente su acción pública;
- No tienen una capacidad de actuación homogénea;
- Su capacidad de actuación varía en el tiempo;
Es decir que resulta fundamental considerar a los actores en
el contexto del sistema de relaciones dinámico y cambiante del cual forman
parte.
Tanto las tipologías como los escenarios de acción
planteados constituyen el punto de partida a través del cual pueda realizar una
observación del territorio que releve la información de base para la realización
de un análisis de actores, el cual aparece como una instancia fundamental
dentro del diagnóstico previo al inicio de todo proceso de cambio, de diseño e
implementación de políticas públicas.
En este sentido, respecto del análisis de actores, existen
diversos enfoques teóricos con el objeto de abordar la dinámica o estructura
dada de relaciones entre éstos, pero es preciso tener presente a fin de lograr
un análisis ajustado a la realidad, que refleje fielmente el entramado de
relaciones, que debe procurarse considerar todas las formas de interacción que
se planteen entre los actores. Es decir, no sólo considerar los vínculos
conflictivos, los de cooperación o consenso sino todo el espectro que puede
plantearse en la relación entre dos actores.
Todas las consideraciones que hemos hecho en este apartado
constituyen herramientas para el análisis y la conformación de lo que se conoce
como “mapa de actores”, siendo un aporte interesante para comenzar a distinguir
sus planos de actuación, su ubicación, su lógica de acción, etc.
Referencias:
1- ver el punto IV sobre Capital Social y Territorio de esta
misma clase
2- Rofman, Adriana; Villar, Alejandro. Módulo de Formación
General: Desarrollo Local 1 Eje N° 2
3- Poggiese, Héctor. Reconfiguración de identidades,
reentramado social, nuevos actores colectivos y modelos de gestión asociada en
regiones perdedoras por el impacto de la reestructuración. En publicacion:
Reconfiguración de identidades, reentramado social, nuevos actores colectivos y
modelos de gestión asociada en regiones perdedoras por el impacto de la
reestructuración. FLCSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Buenos
Aires, Argentina. 1995.
VI. Conclusiones
De este modo, en esta primer clase del Módulo 2 hemos
comenzado a abordar uno de los ejes centrales que hace al contenido de esta
Diplomatura y que continuaremos profundizando a medida que vaya avanzando el
año y la entrega de clases, documentos de lectura e intercambios.
Hemos realizado un primer acercamiento al concepto de
desarrollo local / territorial, a partir de la comprensión de los procesos que
se han dado a nivel global - local generando las condiciones permitieron la
resignificación del concepto de desarrollo. Esto no sólo implicó su ampliación,
superando la restricción del crecimiento económico, sino que también posibilitó
una nueva mirada respecto del vínculo existente entre territorio y desarrollo
en la búsqueda de afrontar los desequilibrios espaciales, dando así un mayor
protagonismo a los territorios, promoviendo procesos generados “desde abajo”.
Asimismo, además de la caracterización del desarrollo local,
hemos trabajado un nuevo concepto de territorio, que trasciende lo topográfico,
ampliado, que remite a elementos relacionales que se dan en un espacio
delimitado, en conflicto, en disputa de poder, de acceso a bienes, servicios,
espacios, etc.
También pudimos ver, más en detalle en el caso de la
Argentina, cómo estas concepciones respecto del desarrollo local, aún en plena
construcción, han ido tomando cuerpo en iniciativas locales y regionales
concretas, al tiempo que han significado un nuevo enfoque de intervención de la
política pública hacia los territorios.
Además, a partir de esta mirada de desarrollo local, hemos
trabajado un tema central en lo que hace al vínculo desarrollo – territorio, en
tanto parte de esas “capacidades para el desarrollo” como son los actores
locales y el capital social.
Adentrándonos en este módulo, continuaremos profundizando diversas
aristas del desarrollo local – territorial, en lo que hace a la gestión
municipal y la implementación de la nueva agenda; al desarrollo productivo
territorial (clústers, distritos y polos tecnológicos) y estrategias de
desarrollo económico local.
Bibliografía
Bibliografía Obligatoria
- Alburquerque, Francisco (1999) “Desarrollo Económico Local
en Europa y América Latina”, Consejo Superior de Investigaciones Científicas,
Madrid. Descargar
- Chiara, Magdalena “Gestión Pública Participativa: espacio
estratégico para orientar las políticas sociales hacia el desarrollo local”.
Ponencia presentada en el II Seminario Nacional: Fortaleciendo la relación
Estado – Sociedad Civil para el desarrollo local. CENOC - CEDES UNGS, noviembre
de 2003.Descargar
Bibliografía Complementaria
- Boisier, Sergio (2000), “Desarrollo Local ¿de qué estamos
hablando?”, Cuadernos regionales nº1, Universidad de Talca, Santiago de
Chile.Descargar
Bibliografía general
Desarrollo Local
- Alburquerque, Francisco (1999) “Desarrollo Económico Local
en Europa y América Latina”, Consejo Superior de Investigaciones Científicas,
Madrid.
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- Boisier, Sergio (2000), “Desarrollo Local ¿de qué estamos
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- Arocena, José. “El desarrollo local: un desafío
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- Chiara, Magdalena “Gestión Pública Participativa: espacio
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Ponencia presentada en el II Seminario Nacional: Fortaleciendo la relación
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- Madoery, Oscar. “Otro desarrollo. El cambio desde las
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- Quetglas, Fabio “Qué es el desarrollo local: Territorio
políticas y economía”, Ed. Capital Intelectual, Buenos Aires, 2008.
- Rofman, Adriana; Villar, Alejandro. Módulo de Formación
General: Desarrollo Local 1 Eje N° 2 “Actores del Desarrollo Local”
- Rofman, Adriana. Los actores del desarrollo local. Notas
teórico - metodológicas para el análisis del sistema de actores.
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